中规院上海分院年度技术交流会报告
作者：张一凡（中规院上海分院研究室，城市规划师）
一、开展非集建区研究的必要性
在新一轮大城市总体规划中，在传统的集中建设区之外，非集中建设区（以下简称非集建区）也得到了越来越多的 新文明下资源紧约束的要求。加速推进生态文明建设的导向下，资源紧约束的现实压力要求必须严格保护生态底线、实现城市精明增长，因此对非集建区的保护和利用成为空间精细化治理的重要议题之一。
常态下创新经济的要求。新常态促进城市经济动力加速转换，创新与消费正在成为新的城市动能。与投资、出口对空间的需求不同，新动能更加青睐风景优美、生态良好、品质优越的地区。而这类地区多数不在集建区内部，往往分布在非集建区。新理念下总规改革的要求。一方面，撤县设区和“全域规划”使得“市域=规划区”的情形不断增多，从而大面积非集建区被纳入到规划区的空间范围之内；另一方面，多规融合的背景下，非集建区恰恰是能够衔接住建、国土、环保等多个事权部门的重要空间载体。因此，总规改革促进了业界对非集建区的 人们对事物的认识常需经历一个逐渐深入的过程，我国对非集建区的认知可以大致分为三个阶段。
阶段1：“弱 阶段2：“生态强管控”阶段。随着城镇化的推进和城市建成区快速扩张，我国大城市的国土开发强度（指一个区域建设用地占该区域土地总面积的比例）不断上升，尤其是珠三角、长三角部分城市已经超过30%的国际警戒标准，上海、深圳等地甚至逼近50%，因此保护非集建区的重要性至关重要。年深圳率先编制《基本生态控制线规划》，标志着“生态强管控”时代的到来。其后，武汉、广东、天津等地也陆续开展了基本生态控制线的划定工作。这一时期采用“划线刚性管控”的做法，试图通过划定“一抹绿色”实现对非集建区的严格保护，其背后表现出鲜明的目的性——加强生态保护，防止城市建设无序蔓延。但这种做法相对缺乏精细度、灵活性与针对性，将快速城镇化阶段保护与发展的关系处理得较为简单。年深圳率先对基本生态控制线进行调整也从侧面反映了这一问题。
图２ 深圳市版基本生态控制线和版调整
阶段3：“生态+”阶段。后危机时代全球经济发展乏力，休闲需求和创新经济正在成长为新的城市动能，年生态文明被纳入“五位一体”的总体布局，年绿色发展被纳入五大发展理念。时代背景和发展理念的变化使得对非集建区的认识从单纯的生态保育向魅力塑造转变，在编的《全国城镇体系规划》也提出“魅力休闲区”的概念，试图探索非集建区的发展模式。休闲、旅游、文化、创新等新经济业态具有和非集建区易于结合的天然属性，迫切需要适宜的空间载体实现“生态+”。因此上海、北京、广州、杭州等城市对非集建区进行了新一轮的规划探索。
总结发现，我国城市中的非集建区从供应城市的农业地区，到保育城市的生态地区，当前成为助力城市的魅力地区，逐步完成其作用、地位的华丽转型，因此需要更清晰、更完善、更有效的管控方法。
图３ 我国对非集建区认识的三个阶段
三、国内外案例研究与启示
针对非集建区的规划研究，选取了相对系统的三个城市进行案例研究。
１
巴黎模式：政策区下的边界传导与用途塑造
在定位上，巴黎将非集建区视作与集建区相当的平行系统，因此在总图上设置了两套图例。
图４ SDRIF对建设型和非建设型空间的分类引导
在管控手段上，巴黎对非集建区的管控最初仅停留在结构管控的层面，后续划定了重要的生态斑块边界，再之后结合主体功能划定了农业区、林地、休闲空间三类政策区，最后在之前基础上增加了自然区域公园和城乡统筹地区，实现了从结构到边界的落位管控。
图５ SDRIF对非建设型空间的系列管控
在边界管控基础上，巴黎加强了对非集建区的用途引导。在以生产功能为主的农业区之外，划定了以生态功能为主的保护区、以生活功能为主的村镇，引导用途塑造。
2
上海模式：生态结构刚性落实，分类引导划分单元
全域结构管控：上海提出建设“双环九廊十区”的生态空间结构，锚固全市基本生态格局。
图６ 上海总规中的生态空间结构
全域边界落线：在结构的基础上细化，形成生态间隔带、近郊绿环、生态走廊和生态保育区四类要素，进一步锁定各类生态要素的管控边界。
图７ 上海总规中的生态网络规划
分类引导，划分单元：通过功能引导和用地比例的管控，对四类要素进行管控；按照行政边界、重大交通等要素细分单元，便于在区总体规划、镇总体规划中进行刚性传导。
图８ 上海各级规划对非集建区空间管控的传导示意
3
北京模式：全域功能结构+边界管控
明确全域结构：构建“一屏、三环、五水、九楔”市域生态空间结构。落实绿隔边界管控：在结构管控基础上，划定绿隔刚性边界，防止建设用地侵占。
图９ 北京总规中对非集建区的相关规划
总结发现，三个城市的非集建区管控手段可以发现，对非集建区的管控，是在全域覆盖的基础上，通过结构管控、边界锁定和用途引导三个方面的抓手来实现的。
图10 非集建区规划的案例小结
四、武汉总规中对非集建区规划的探索与尝试
作为非集建区探索较早的城市之一，从年到年，武汉对非集建区底线的划定工作已经由都市发展区扩展到全域，在管控上也开始出现差异化的政策区，例如生态底线区、生态发展区、整改区等。但总体而言，对结构、边界和功能的关联与统筹仍然存在不足。
图11历次武汉总规对非集建区规划的探索
在案例启发之下，武汉总规中尝试通过结构管控强化战略性，通过边界锁定强化操作性，通过用途引导强化灵活性，实现对非集建区的有效管控。
1
结构引导：延续原有生态框架，通过内涵升级诠释结构
首先厘清武汉非集建区结构要素的差异化内涵。在武汉原有“轴环楔廊”的生态框架基础上，进一步明确各类要素的内涵、导向、生态质量要求和功能植入要求。继而明确“双轴”更彰显、“双环”强管控、“六楔”再升级、“多廊”串山水的非集建区空间策略，形成“两轴两环，六楔多廊”的非集建区空间结构。
图12武汉非集建区结构管控
2
边界锁定：要素落实结构、单元衔接管控
首先在多规合一的基础上整合相关规划，对环保、国土、水务、园林等部门的相关规划进行整合，形成非集建区的总体保护范围。其次识别生态资源、水土安全资源、基本农田资源和历史人文资源等核心要素，锁定五类结构性要素（轴环楔廊+作为基底的基本农田片）的边界；最后根据保护区边界、镇界、高快速路、自然地物等分隔，进一步划定四类两级的单元，便于后续下位规划的传导。
图13多要素识别后落实的非集建区边界
3
用途引导：结合“生态+”理念，落实用途
确定引导框架：在结构和边界确定的基础上，需要明确用途引导的框架。首先生态是非集建区的基本要求和首要前提，其次建设行为是非集建区管控的重点 结合内涵差异实行不同引导标准：参照不同结构性要素的内涵差异，对具体的引导指标制定了差异化的引导标准。
重点地区强化风貌引导：考虑武汉多山、多湖的城市特色，在“六楔”内进一步划定林区、湖区重点地区，在生态、建设和功能引导的基础上增加风貌引导。
（注：表中数据为阶段性研究建议值，不作总规结论）
非
集建区管控的“武汉模式”：结构、边界、用途三位一体、层层深入
武汉总规中，通过对结构、边界、用途多元抓手的层层深入，最终实现非集建区空间可管控、可传导、可落实。
图14非集建区管控的“武汉模式”
五、一点思考
在技术层面之外，对非集建区的规划指引应该如何在总规成果中体现，是需要进一步思考的问题。由于武汉总规尚未形成稳定成果，因此对这一点的思考仍有多种选择。
一种导向是将非集建区的地位提升到和集中建设区类似的层面，编制非集建区的独立章节，形成“集建区+非集建区”两个管控序列，这将大大提升非集建区的管控水平；另一种导向是与传统总规的基础上深化，在成果中将非集建区管控的内容分散到相关系统篇章，仅在技术层面进行创新，而引导性内容则纳入分区指引，通过分区规划进行落实。
上述两种导向各有优劣，有待在后续的实践中进一步研究明确。
专家点评摘要
中国城市规划设计研究院副总规划师、经管处长张菁
非集建区是当前总体规划研究中一个非常重要的题目，反映出城市总体规划正在从一种过去粗放的空间管控向精细化空间治理的转型。实际上传统的非集建区内部是有大量的建设行为存在的。既有的研究还是具有较好的创新性，研究方向和深度都较为到位。就最终的成果表达的问题，个人建议将非集建区作为一个独立篇章是较为理想的，因为总规长期以来都是对建设用地的管控，而非集建区将成为全域规划的重要体现。一旦无法实现独立篇章，也要在传统表述的基础上有所创新，明确非集建区的管控方式。
上海城市规划设计研究院副院长金忠民
研究的框架非常完整，研究结论也较为客观。尤其对不同要素的差异化管控标准是较为清晰的。第一个建议是按照紧凑发展和生态保育的导向进一步加强非集建区的管控；第二个建议是管控的难点在于权属问题，涉及多方利益，需要谨慎；第三个建议是通过定界定线定量定位定策，全面对非集建区进行管控。
中国城市规划设计研究院副院长王凯
当前总体规划改革的方向是全域、全要素、全过程的管控。现有问题在于我们规划师还在陶醉于自身的框架构建，对规划如何发挥实际作用的考虑不足。所以建议下步的成果需要注意技术成果与规划实施的有效性的结合，更多地和规划局进行讨论，与地方行政举措加强结合。规划不应仅仅成为一个“自嗨”的过程，而应当是一种具有实效性的行为。
致谢：感谢中规院上海分院武汉总体规划项目组的通力合作，感谢武汉市规土局、武汉市规划设计院的大力协助，感谢相关领导专家的指导与点评。
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