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摘要：社会组织“走出去”促进民心相通、提升国家软实力成为新时期我国国际发展合作的重要实践命题。在发达国家经验中，非政府组织(NGO)参与国际发展援助是否必然就能协同国家软实力的建构?NGO的协同作用有什么样的实现路径?需要满足哪些基本条件?对国外研究的分析、梳理，以及相关案例和数据表明:NGO对提升发达国家软实力发挥了重要的协同作用;根据发达国家政府和NGO在国际发展中的关系可区分代理式、共生式和互补式三类协同路径;发达国家NGO协同构建国家软实力存在一定条件，包括共享的底层价值观、组织间协调、相对独立的主体性以及专业能力。上述结论为中国社会组织“走出去”的公共政策和组织实践提供了启示。

关键词：非政府组织；全球治理；国际发展；软实力

随着近年中国“一带一路”“人类命运共同体”等倡议的提出和新机构“国家国际发展合作署”的设立，国际发展援助被提升到新的对外战略高度。在此背景下，中国社会组织参与国际发展援助被赋予“民心相通”、提升国家软实力的重要期待。当下，官方和民间都对社会组织“走出去”有很热烈的呼声，社会组织对国家软实力建设的协同作用似乎不言自明。然而在国际政治中，关于非国家行为体(non-stateactors)与国家之间的权力关系一直存在争论。非政府组织(NGO)的民间性、多元化特征预示着，NGO之间，乃至NGO与本国政府之间完全可能存在立场上的张力或冲突。更为极端的例子是，慈善组织还可能成为恐怖主义获取资源的渠道，从而给来源国造成巨大的风险。社会组织“走出去”对国家软实力的协同作用及其条件需要仔细论证，尤其需要回顾发达国家的已有经验。

鉴于此，本文拟从发达国家NGO参与国际发展的经验和研究中寻求洞见，通过梳理国外学者的研究判断，并结合相关数据资料回答以下问题:发达国家NGO的国际发展活动是否帮助发达国家提升了软实力?通过NGO实现国家软实力提升的路径有哪些?NGO协同建构国家软实力需要什么样的条件?

一、“软实力”的概念界定

软实力(softpower)一词由美国政治学家、哈佛大学肯尼迪政府学院约瑟夫·奈(JosephS.Nye)在年提出，最初被定义为“非强制非利诱而是由自身吸引力所形成的无形力量，它源自一个国家的政治理念、文化、意识形态等”。奈以软实力理论为分析框架，从基本资源、主要表现、受限因素、对策路径等维度展开了对美国软实力的内容考察，其中涉及文化资源、政治资源和外交资源。世界经济强国借用软实力通过援助经济弱国来稳固国际定位以提升国际影响力，而经济弱国则用软实力填补其国家硬实力的赤字。在奈之后，诸多学者对软实力的概念及其来源进行了发展。韩国学者李信和(ShinwhaLee)认为软实力是基于理念和文化吸引力的国家力量形式，国际关系中的行动者有意或无意地利用软实力来实现战略需要，其包括文化力量、政治价值观、教育和社会经济体系以及为其他国家和人民所接受的合法国家政策;认为日本是东亚第一个将软实力作为外交和安全政策工具的国家，而中韩开始得相对较晚，中国最近一系列旨在提升吸引力和国际影响力的活动，增强了世界对中国作为援助国潜力的预期。李信和对一国国家软实力的评估主要基于以下三个方面:认知性(cognitive)、情感性(affective)和规范性(normative)。在国际发展援助体系中，认知性维度是指受援国如何评价援助国的国家形象和其在国际事务中的地位;情感性维度是指受援国人民是否喜欢援助国;规范性维度是指受援国是否将援助国的国家政策和国际角色视为合法和合理的。援助国软实力达成很大程度上取决于受援国人民对其身份的认同。身份的建构不仅来源于政府主导的政治话语，更重要的是由援助国人民的文化、信仰、习惯、规范和意识形态组成的，这种无形的意识形态对受援国的吸引力和影响力可被视为软实力的基础。我国有学者认为软实力特指一个国家政治制度的吸引力、文化价值的感召力和国民形象的亲和力等释放出来的无形影响力，其中文化软实力带有鲜明的国家意识形态属性，是一国整体的文化显现。结合以上学者的定义，本文的软实力主要是指援助国基于自身吸引力而对受援国形成的认知性、情感性和规范性影响，吸引力的来源包括文化吸引力、核心价值观和政治理念。

二、NGO对国家软实力的影响

如何评价发达国家NGO在国际发展活动中对该国软实力的影响?西方文献对软实力的测量已有很多探讨，对NGO的影响进行评估的直接相关的研究成果阙如，但这一缺憾可以通过以下文献来间接弥补:一是国际政治领域已经有较多研究探讨包括NGO在内的非国家行为体与国家之间的张力以及对国际关系的影响，其中涉及大量的案例和实证研究结论;二是有不少研究探讨国际援助对提升国家软实力的作用，同时又有很多数据可以呈现NGO在国际发展援助中的参与情况;三是存在大量关于DNGOs(DevelopmentNGO)与援助国关系的研究和案例，可以从中窥探NGO对国家软实力的作用。此外，NGO对国家软实力的影响很难进行量上的评估，但从有或无、正面或负面、影响的软实力面向等角度来考察则是有可能的。基于此，有如下结论。

首先，既有研究对NGO的影响存在不同的判断，但总体上认同NGO在国际发展活动中帮助发达国家实现了软实力的扩张。第一，尽管一些研究描述了NGO和发达国家政府之间的对立场景，大多数研究呈现了NGO和援助国政府在国际发展领域的合作互动关系。OECD的数据显示，发达国家官方发展援助流向NGO的比例目前稳定在17%左右;而且这些资金主要流向其本国NGO而非直接流向受援国组织。而很多NGO的国际发展活动也有赖于官方发展援助(ODA)资金，如CARE的美国官方援助资金占其活动资金的32%，WorldVision得到美国政府提供的援助金为59%，OxfamGB得到的英国政府提供的资金援助为49%。第二，大量研究证明了国际发展援助实现了国家软实力扩张，其中部分研究表明NGO是软实力重要的承载主体。尽管通过NGO流动的资金只有17%左右，但它们在公共卫生、基础教育、环境保护、社区发展等领域开展活动，与受援助国当地社区的接触最为紧密。例如，日本政府自20世纪70年代后期以来一直通过向亚洲欠发达国家提供大量官方发展援助来提高该国的吸引力和影响力，包括制定有利于文化输出的文化政策，提供资金和技术支持，通过NGO派遣志愿者，提供人道主义援助等;对受援国的舆论调查表明，日本对外援助总体上得到印尼等亚洲国家的认可，增强了亚洲受援国对日本的好感，提升了日本的国家形象。反过来，有研究认为美国软实力开始减弱的一个重要原因正是大量削减国际援助和公共外交，忽视二战以后建立起来的诸多非国家行为体。第三，即便发达国家NGO有时候与其政府之间存在张力，或并不在官方发展援助的框架内运作，依然对发达国家软实力输出有正向作用。正如美国国家情报委员会(NIC)的一份报告指出，包括NGO在内的大多数非国家行为体“起源于发达国家，在西方机构和制度提供的框架下运作，客观上作为自由市场、环境保护、和人权等‘西方价值观’的传播者……从这个角度来看，美国的关键问题不是担心这些行动者变得太强大，而是担心它们在世界上许多地方的影响还不够”。

其次，不同援助国NGO对该国国家软实力的协同作用存在着差异和丰富的面向。如美国政府的援助项目优先考虑地缘战略利益以及民主自由价值观的传播;加拿大政府优先考虑与大型NGO在战争冲突国展开援助;法国政府优先考虑民主社会转型和法国文化的普及。政策优先事项反映在NGO的援助项目和资金中的程度会影响其受援国从认知、情感和规范性维度去评估援助国的软实力。NGO在援助过程中在一定程度上代表着援助国的形象，但是由于NGO与政府在价值观、合作模式、决策权力、对援助地域和领域选择的不同，导致该国在受援国的吸引力和影响力是多元且处于不同层面的。例如虽然发达国家都在输出西式价值观，但核心却不尽相同，美国偏向于政治民主化，欧洲偏向于社会领域公共利益最大化，日本偏向于知识技能本地化。不过既有研究尚缺少对NGO在认知、情感、规范三个维度影响的系统分析及其与软实力达成程度之间的关系。

三、NGO协同建构国家软实力的实现路径

上述对影响的考察已经初步呈现出不同国家NGO在国家软实力呈现方面的差异，对发达国家援助政策和战略的研究则可以看到发达国家NGO的协同作用大致存在迥异的三类路径。

1.代理式协同路径:以美国为例

首先，美国NGO的代理式协同路径体现在官方发展援助中政府的强势政策导向和资金机制上。自第二次世界大战后，美国政府认为国内治理的经验可以作为国际治理的理想模式，并通过外交渠道开始进行民主、自由、平等、人权等的意识形态和政治理念的对外输出。在外交领域，以“马歇尔计划”为标志，美国积极地通过国际援助项目加速战后西欧社会美国化进程，促进了美国软实力扩张。近年来，美国官方发展援助的政策目的是支持发展中国家政体和社会转型发展、支持美国的地缘战略利益以及宣传民主自治的美国政治理念和核心价值观，其受援国范围随着美国地缘战略利益的变动而从中南美洲和亚洲逐渐向中东、非洲转移，援助范围集中于其擅长的人口政策、公共卫生等领域。美国政府支持诸多NGO在人道主义救援、公共卫生、基础教育、自然保护等项目中有意识地纳入美国政治理念和价值，其中有政府或国会背景的NGO通过跨国行动发动“颜色革命”的案例最为引人注目。同时，美国国际开发署(USAID)等官方机构在面对NGO的资金机制上政府采购的色彩较重，官方意志的主导性强。美国政府呈现出强烈的国家利益取向，以至于一些学者认为NGO与USAID的合作在实质上是成了美国政府在受援国的代理。

其次，代理式协同还体现为NGO对其国内主流价值观的强势代理。美国是一个发达的多元主义国家，NGO的软实力输出并不限于官方的政策目的(大量国际发展项目也来自民间慈善)，还来源于其民间对自身文化、价值观和社会制度的优越感。甚至约瑟夫·奈指出，美国软实力的创造较少来自政府，而更多是由非政府行为体所创造，并由它们进行传播的，如基金会、企业、私立大学和传播媒体等。非政府行为体向其他国家销售产品、进行援助、开展项目的同时，也输出了非政府行为体所崇尚的核心价值观。这种未经政府审查的、内化在非政府行为体身上的价值观和信心在一定程度上对受援国人民更具影响力。

但代理式协同路径对美国NGO也产生了一些声誉风险。例如，美国在亚洲、中东一些国家的发展援助明确被军事化以及纳入美国国家安全议程，NGO介入其中向战争冲突国家提供人道主义援助，但没有证据表明这类项目会赢得受援国的人心。甚至印尼、伊拉克、阿富汗等受援国人民对这种援助反应消极。李信和指出，NGO、个人、企业和民间社会的积极参与是提升国家软实力的必要条件，问题在于某些国家软实力的概念与政府理念过度关联。稻井认为，虽然新自由主义强调“小政府大社会”以及公共利益最大化“善治”(goodgovernance)的理念，但是由于大部分NGO来自西方国家，作为拥有西方发达国家价值观的实践主体，它们和援助国之间的代理式关系，很容易使NGO远离受援国民意。换而言之，NGO规范性维度的缺少很可能导致其认知性维度和情感性维度的降低，以至于影响到其对国家软实力的协同作用。

2.共生式协同路径:以欧洲国家为例

欧洲NGO的协同作用总体呈现为一种共生式路径:官方发展援助不仅依赖NGO执行项目，还在援助战略和项目的选择上需要NGO的共识，同时，NGO也有赖于大量官方发展资金的支持;NGO在国际发展活动中体现出的包容性较强，本国中心主义较弱。

国际发展援助是欧洲各国及欧盟扩大吸引力和影响力的重要途径，相应的投入占GDP的比例也较高。年全球软实力报告显示，英国、法国、德国排名占据前三位，排名前三十的国家中近一半都来自西欧或北欧国家。欧洲国家自20世纪90年代以来减少了对基础设施的援助，加大了社会文化层面的援助，目前主要致力于发展中国家的减贫、可持续发展、善治和受援国本地NGO发展等领域。在援助范围上，有研究认为欧洲国家官方双边援助存在较强的经济利益导向(如增加出口)，较多流向中等收入国家而非最贫穷的国家;但NGO在获得官方资助的同时，在援助对象选择方面仍然相当独立，甚至将资源流向较少获得官方援助的国家。

从政府与NGO的合作模式来看，欧洲NGO在项目选择上有较大自主权，往往以组织本身的项目为基础申请政府资金支持。例如，荷兰的BILANCE、ICCO、Oxfam-NOVIB等五大NGO每年固定接受荷兰官方预算的拨款对受援国NGO的在地项目进行共同资助(cofinancing)。荷兰政府将五大NGO视为更高效、灵活，更具创新性的合作伙伴，赋予五大NGO较高的自主决策权。再如，英国政府和Oxfam等NGO基于共同战略目标(如减贫和SDGs)形成战略合伙伙伴关系。Oxfam借用在减贫领域的品牌优势不仅帮助受援国解决环境、贫困等社会问题，还搭建受援国NGO与英国政府、民间行为体之间的交流平台，受到了受援国人民的尊重，而且促进了英国经济发展。长坂指出，欧洲NGO和政府之间的信赖关系是由于在对话机制下逐渐形成了共同的价值观和战略目标，政府认可NGO合作存在的必要性，并在一定领域依赖NGO的专业能力，从而形成了良性且有影响力的共生模式。

受历史因素影响，欧洲社会长期存在一种兼容并包的世界主义观念:一方面持有自由、平等、博爱的价值观，期待国际秩序(包括欧盟)的统一性，另一方面又坚持对特定民族、文化、宗教与传统的归属和认同，尊重各国自身的特征。欧洲NGO在这方面有突出的体现，即使接受了政府援助资金，也不会仅扮演分包商的角色。长坂认为这种合作关系旨在深化与受援国之间的关系，最主要表现为在尊重受援国主权基础上提高受援国的生活文化水平，促进民间社会之间的交流。

博利(Boli)指出，NGO在当代世界中具有令人惊讶的权威，它既不是强制性的也不是指挥性的，而是一种文化，它来源于广泛而深刻的合法性理论、理性行动的适当制度以及值得人类为之努力的目标。欧洲NGO在这一点上具有积极的吸引力和影响力，和受援国形成了互利互惠的关系，从而由于规范性维度的健全赢得了受援国人民的情感性支持，增强了受援国对欧洲各国国家形象的正面认知。

3.互补式协同路径:以日本为例

日本的互补式协同表现在:官方发展援助流向NGO的经费比例较小，民间发展援助规模大大高于官方规模;民间通过组织网络独立开展活动并与官方援助形成协调和角色互补。

作为第二次世界大战的战败国，日本长期只有外交关系而没有具有核心价值观的外交政策理念，早期对外救援强调重商主义，大部分援助项目利用技术优势为受援国完善基础设施和工业发展，以通过援助形式拉动日本和受援国的经济互动。自20世纪90年代开始，日本官方援助也开始倡导“促进世界民主、自由、人权、法治和市场经济”等价值观，但其真正的特征在于强调以日本知识和技能输出为基础，共同创造适合受援国的新知识和新事物，并尊重有关国家的知识所有权、意识形态和内在特征。日本官方援助的政策目的主要围绕受援国联合国发展目标(MDGs和SDGs)开展。但由于国内经济形势导致官方救援份额缩减，官方资金主要以限定较小的无偿合作资金协议形式流向NGO，每年不足预算的2%。政府主要以“产学官连携”集团式合作方式呼吁与NGO为主的非政府行为体协作。

日本大多数NGO规模较小，为了形成合力、动员各方资源而主动发展出丰富的组织网络，并与日本外务省和国际协力机构JICA形成定期对话机制。在这些机制下，日本NGO作为政府的有效补充而独立开展援助活动，也以联合国发展目标为目的，援助区域也和政府保持一致(主要集中在东亚和南亚国家)，援助手段则主要是提供技能援助和人员培训。有研究评估表明，日本官方发展援助对受援国千年发展目标贡献有限，而NGO的民间援助以基层发展为根基，做出了突出贡献。福岛(Fukushima)指出，通过基础设施、气候变化、环境保护、文化教育以及公共卫生等领域的功能性合作，官方和民间援助可以将战争期间的反感情绪转化为同理心，使日本能够在情感方面超越其他援助国。

日本NGO基于专业能力的技术援助实现了日本在文化教育等方面的理念价值以及在医疗等技术领域的吸引力和国家形象。大量研究表明，印尼、越南、缅甸等亚洲国家人民均认为日本是他们的重要伙伴。显然NGO的援助发挥了重要作用，亚洲受援国人民在认知性、情感性、规范性三个维度都对日本产生了好感。

四、NGO协同作用的必要条件

发达国家经验表明，NGO作为国家软实力的传递途径，处身援助国和被援助国之间，既要承载援助国的利益和文化价值观念，又必须在被援助国乃至国际社会得到“被认可”的合法性。21世纪初以来，国际发展领域的发达国家NGO围绕合法性、有效性等议题进行了深刻的反思和组织变革;同时，欧盟等援助方又在通过战略整合增强对外援助的协调性。可见，在面对受援国的合法性和面对援助国的协调性之间取得平衡，是发达国家NGO协同构建来源国软实力的核心经验。协调性重点在于与援助国政府共享底层的文化/价值观以及在行动准则上的一致性;合法性则主要体现为NGO独立于援助国官方的主体性和达成有效性的专业能力。

第一，NGO与官方存在共享的文化与核心价值观。奈指出，权力在世界政治格局中的功效越来越多地是通过一国价值观、思想和政策而创造普遍的“全球规范”，而软实力正是促进国家之间建立议程和进行能力结构互动的无形影响力。可见援助国文化和价值观得到理解、认同和传播才是国际援助贡献于国家实力的要义，短期的政治、经济利益只是浅层次的收益。而当发达国家政府与NGO共享了一套包括自由市场、民主、人权在内的核心价值和话语时，无论NGO在国际发展活动上与本国政府关系紧密还是松散、立场一致还是分歧，都不会影响国家软实力的扩张了;甚至NGO与政府的张力本身也成为其民主价值观的重要体现和卖点。在这里，一国的软实力呈现超越了官方单方面的战略意图和政策安排。

第二，NGO在行动战略和准则上与援助国其他主体保持一定程度的一致性。这种一致性的协调体现在NGO与NGO，以及政府与NGO之间。例如美国国际发展领域有伞状组织InterAction来促进NGO之间协调沟通和制定行业准则，并建立与USAID的协调机制。日本也有JANIC作为平台组织发挥协调互动功能，政府也通过JICA和JANIC发布国际发展援助白皮书及工作手册。欧盟各国NGO和官方发展援助部门也有密切的沟通机制和伙伴关系，甚至常有人事上的互动;欧盟还发布了专门的合作手册和使用指南(PRAG)。行动战略上的协调与合作提供一种发展战略方向和协调的手段，为任何单独行动的行动者提供服务的规模和整合。这些网络、战略、准则协调一致的价值在于形成一套统一的、共识的援助话语，有利于产生核心观点和向全球传播;同时也有利于协调资源提高援助有效性和受援国人民的认同感。

第三，NGO独立于援助国政府和企业的主体性得到尊重。从历史角度看，非国家行为体随着国家社会的兴衰而扩张与收缩，发达国家NGO与援助国政府之间也有密切的联系。但是这种密切的关系并未导致NGO丧失主体性。因为双方合法性始终依赖于受影响群体共同接受的规则和规范，这些群体构成了赋予其合法性的行为体和它们认可的正当规范。从上文中可以看出，主体性的确立使欧洲各国和日本的NGO在发言、决策和监管等方面和政府保持对等的地位，从而增强了一国国际援助的民间代表性。另一方面，NGO在主体话语下，可以免除政府优先事项的干扰，根据受援国需求选择符合当地民情的而非政治意识形态的援助活动，这有助于NGO在受援国获得社会合法性，并得到民众的好感和情感支持。阿茨(Arts)指出拥有主体性的NGO即使在非民主政权下，话语空间也会增加。

第四，NGO具有被人信赖的专业能力。一方面，美国、欧洲国家以及日本政府愿意将某项目交付于NGO，其很重要的条件是认可NGO在某领域的已经具有品牌效应的专有能力。因为NGO主流话语成为影响力的关键条件之一就是它们的“资源能力”(resources)。另一方面，NGO的专业能力也是在受援国获得合法性的基础，尤其当NGO到一个与其来源国存在政治或文化张力的环境中活动时，其专业能力更是立足之本。发达国家NGO在国际发展领域经过几十年的沉淀，越来越向大型化、规模化发展，专门知识的生产和行业话语、标准的形成，使得它们已经形成了一个高度专业化的社群。

五、结语

本文的核心结论是NGO在国际发展活动中对提升发达国家软实力发挥了不同程度的协同作用，但这种协同作用并非理所当然，而是存在一系列重要的前提条件。对照这些经验和条件，本文的核心政策意涵在于，在中国社会组织“走出去”战略中，政府和社会组织应“和而不同”，形成分工协调的关系格局。

首先是“和”，强调中国政府和社会组织在国际发展活动中要有比发达国家更为紧密的伙伴关系与行动协调。一方面，中国还不具备像发达国家在所谓“自由国际秩序”(liberalinternationalorder)中那样被清晰界定的、在官方和民间具有非凡统合力的底层价值观和话语体系，在社会组织“走出去”的初期必须注重战略和行动准则上的协调，而不能放任它们自行其是。另一方面，“和”本身就是中国文化和政治思想中的特征要素，社会对政府的信任以及官方对民间的广泛协调本来就是得到验证的中国特色和中国经验，对外援助中也应体现这一治理特征。当前中国社会组织“走出去”的初步实践还主要是从情感和友谊层面开展活动;从长期来看，还必须基于中国国内发展和治理经验，发展和提炼一套在官方和民间具有广泛共识和亲和力的价值观和话语体系，以增进世界对中国更深层次文化和制度的理解。

其次又要“不同”，强调政府要有意识地保护社会组织作为民间代表的主体性。多元、广泛的代表性是社会组织在国际场合发挥影响力最重要的“武器”，唯有不同才能真正地助力“国家”的软实力。社会组织不应只作为政府具体政策的代理人，而是作为独立主体，被赋予参与权和建言权，并具有对其他行为体的监督功能。为了培养社会组织的主体性，政府应在援助战略和政策制定中更多吸纳社会组织意见，引导、挖掘和发挥其专业能力，使两者的关系发展为与从依赖政府到互相依赖互相信任的共同体。

同时，西方学者对NGO作为软实力载体的研究依然不足，尤其在影响评估和作用机制上还有相当大的挖掘空间。

作者信息

安姗姗，年生，清华大学公共管理学院、清华大学公益慈善研究院博士后。

蓝煜昕，年生，清华大学公共管理学院、清华大学公益慈善研究院助理教授。

来源

文章原载：国际发展援助中非政府组织如何协同建构国家软实力——来自发达国家的经验，《国外社会科学》年第5期。

因文章篇幅原因略去注释。

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